杨帆 李星茹：社区治理为何会“忙而无用”？| 对话佳作054期

编者按

2020年，“内卷”一度成为职场、高校等领域的热议词。在基层社区治理研究中，有关学者也较早的将“内卷化”概念引入以此来分析社区居委会组织变革中出现的“改而不变”现象，随着基层管理的重心下移，治理的行政化过程使得社区治理陷入没有实质性增益的困境。2019年，中共中央办公厅发布了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确提出将2019年作为“基层减负年”，强调要力戒“痕迹主义”。然而现实依旧是“痕迹式”减负，社区工作看似处处留痕、忙碌不堪，实则无人、无力、无资源投入与民生福祉息息相关的公共服务或社区建设，呈现内卷化的疲惫。社区治理中痕迹主义与内卷化何以共生？如何走出社区治理“忙而无用”的困境？华东政法大学的杨帆老师和李星茹同学发表在《甘肃行政学院学报》2020年第4期上的《社区治理中痕迹主义与内卷化的共因及互构》（点击阅读原文）一文从“痕迹主义”与“内卷化”共生机制剖析基层社区治理“忙而无用”的这一现象。本期对话佳作，我们邀请到了华东政法大学的杨帆老师和李星茹同学就相关延伸问题作进一步讨论。

嘉宾介绍

杨帆，管理学博士，华东政法大学政治学与公共管理学院副教授，浙江省公共政策研究院研究员，研究方向：基层治理，目前重点关注基层网格化治理、应急动员、文山会海与繁文缛节，已在《中国社会科学》、《公共管理学报》、《中国行政管理》、《甘肃行政学院学报》、《北京行政学院学报》、《复旦公共行政评论》、《浙江大学学报（人文社会科学版）》、《南京社会科学》、The American Review of Public Administration、Journal of Chinese Governance、Public Management Review等期刊发表多篇论文。

李星茹，华东政法大学政治学与公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：社区治理、基层政府行为。

访谈实录

Q1：您可以简单介绍一下您在《甘肃行政学院学报》2020年第4期发表的文章吗？

杨帆 李星茹：《社区治理中痕迹主义与内卷化的共因及互构》（以下简称《共因及互构》）是我们完成的一项探索性研究。“痕迹主义”与“内卷化”是社区治理中普遍存在的两种现象，我们选择“忙而无用”一词来概括二者共生与互构的表现。“忙”指的是社区工作者采用痕迹管理作为完成行政任务的手段，将时间与精力投入生产痕迹主义导向的文牍工作；“无用”指的是社区的行政管理工作缺少现实指向，固化社区矛盾，搁置服务。通过实证分析，我们认为，工作目标异化、管理制度脱耦和社区参与失真等因素是社区治理中“痕迹主义”与“内卷化”共生的外部原因。此外，痕迹主义通过挤压行政资源、抑制社区行政人员的能动性，加重了社区治理的内卷化；而当社区陷入治理内卷化的困境时，社区居委会自我调适能力降低，行政人员专业身份和职业身份相互冲突，只能通过留痕来缝合两种身份，进而又反向强化了痕迹主义。基于上述分析，我们得到如下判断：“忙而无用”虽然在形式上表现为社区管理功能和自治功能之间的紧张关系，实质上却反映了社区居委会对基层政府绩效控制的策略性的妥协。

Q2：您是基于怎样的契机关注到社区治理中的“痕迹主义”与“内卷化”现象及二者之间的共生机制的？两者之间存在着怎样的差异？

杨帆 李星茹：“痕迹主义”与“内卷化”的共生与互构机制是在调研中发现的。借此机会，我想先介绍下我们团队的研究。我在浙江大学公共管理学院跟随王诗宗教授攻读博士学位期间,一直关注基层治理领域，在导师的指引和学院的支持下，涉猎了多学科知识，积累了在基层开展调研的经验，开阔了视野，也一定程度上掌握了定性和定量研究方法，最重要的是找到了做基层治理研究的兴趣。我们团队目前的研究分成两支，一支关注中国基层治理中的政府行为，通常以组织或制度作为分析单位，比如最近一段时间，我们关注基层网格管理中的层级化现象，运动式治理在基层留下的制度遗产，基层应急管理中的分类动员，党员身份助推的合作生产，文山会海、繁文缛节与组织绩效的关系，项目制中的补贴陷阱（越补越穷现象）等等。这些现象虽然看起来差别很大，可引申出许多非常有趣的研究问题，但如果要用一条主线把他们串起来，那就是“基层政府的策略自主性”，即基层政府在面临更高层级政府的绩效管控、同级的竞争以及复杂的社会环境时设计的行动策略。另一支研究的关注点更加微观，即街头官僚（street-level bureaucracy）的规则遵从（rule abidance/rule-following willingness）。我们常以个体或群体为分析单位，采用抽样调查或问卷实验的方法来开展研究。最近，我和中国人民大学的张友浪、赵梦晗两位老师在The American Review of Public Administration上发表了一篇有关街头官僚论文，研究管理沟通与规则遵从的关系，题目是：Managerial Communication and Frontline Workers’ Willingness to Abide by Rules: Evidence From Local Security Agencies in China。我们期待与更多优秀的学者合作，一起研究基层治理中有趣的问题。

在调研中，我们经常看到如下两种情况：一些社区居委会开发了精细的台账模板，但台账中的内容和社区实际的服务质量无关，这些社区也往往积累了许多老大难问题；而当社区无论尝试何种优化管理和服务制度的方法，都难以解决社区中的一些老大难问题时，社区工作也会更加注重留痕，比如：打卡、签到、拍照、截图，生产没有实际价值的宣传资料等等。上述现象引起了我们的兴趣，在部分社区，居委会的工作人员“忙”却“无用”，而越“无用”却越又要“忙”，体验到了深刻的无力感，似乎被“锁死”在一个“怎么做都不对”的陷阱中，虽仍保有理想主义的服务热情，却无的放矢。

在已有研究的基础上，我们尝试界定两个对象的含义。“痕迹主义”指的是基层社区干部将生产绩效考核所需的表格、报告、图片、影音等工作材料作为工作目的，以应对基层政府的考核。社区治理的“内卷化”指的是社区居委会通过将组织内部管理制度不断精细化和复杂化的方式来开展行政工作，在具体的行政工作中，行政人员相互推卸责任、搁置争议、固化矛盾，社区治理陷入没有实质性增益的困境。因此，“痕迹主义”主要出现在动态的政策执行工作中，关注的是社区工作者如何应对政府的绩效考核，反映了行政绩效考核模式的局限；“内卷化”则主要出现在常态的行政管理工作中，强调社区工作者无法通过优化管理制度来解决社区中存在的难题，反映出基层治理效能的不足。

Q3：本文使用了大量的访谈记录，体现了生动的基层治理实践现象，反映出扎实的质性研究，您具体是怎样开展田野调查的？

杨帆 李星茹：我结合个人经验简要地从田野调查的不同的阶段来谈一些体会，具体分为四个阶段：

第一阶段，前期准备。田野调查前的准备工作非常重要，包括文献研究、预调查与提出问题。在正式地进入田野前，要先确定好研究问题。我们可以从实践和文献中得到启示来提出问题。研究问题的基本形式是以“为什么”开头，以问号结尾。常见的问题类型有：

1.理论与现实的差异：比如，从理论上看，A和B两个现象相互矛盾，为什么在现实中同时出现？

2.现实与现实的差异：比如，相近的两个地方A和B，为什么在C现象上存在明显差异。

3.经验性的总结：一些俗语，像“救急不救穷”“升米恩，斗米仇”“高处不胜寒”等等，能够为我们提供思路。“忙而无用”就是我们在预调查中发现的现象，其中隐含了有待被解释的机制。

但也需要注意，并不是所有以“为什么”开头的问题都适合作为田野调查的问题，比如“为什么A社区居民能够积极参与垃圾分类活动？”这类问题的答案过于开放，难以梳理出解释力较强的机制。也要尽量避免提出常识性的问题，比如“为什么要遵守交通秩序？”这类问题的答案过于明显，不具备研究意义。

第二阶段，进行研究设计。在提出问题后，我们着手开展研究设计，包括确定初始的分析单位、分析指标、分析框架，界定概念，初步完成变量的操作化，设计调研工具（包括访谈提纲、问卷、所需资料清单等等）。之后，综合考虑调研地点的可及性、典型性、可对比性等，选定合适的调研地点，准备调研函，联系受访者并安排调研行程等等。

第三阶段，开展调研。在田野调查过程中，根据前期设计的调研计划，我们会选择多种方式相结合，一般以小组为单位分工进行结构式和半结构式访谈（使用实时语音转录工具），采集与研究相关的政策与制度文本和图片，用工作日志的方式来整理观察记录。在当天调研结束后，小组召开例会，通常会在晚餐前后核对当日采集的资料，复盘当日的发现，围绕研究问题大致地整理实证资料之间的逻辑关系，分析已经解答的疑问，以及有待进一步推进的工作，并规划或调整第二天的调研计划。

第四阶段，回访和验证。在一个完整的田野调查结束后，我们也会继续整理资料，总结尚存的疑问，并根据问题进行有针对性的回访，确保资料的完整性和真实性。

我们认为，田野调查有几点非常重要：

1.团队中至少应有1-2个成员非常清楚研究问题和调研工具，在每日调研工作的总结和信息复盘中能够把控方向，及时整理每日推进的工作，梳理下一步的调研重点，防止采集的资料失去靶向性，无法解答研究问题；

2.有成员专门负责调研行程的安排、接洽、资料准备等保障工作；

3.在调研前需要向团队成员提供必要的培训，比如如何使用测量工具，如何开展访谈，如何应对各类突发情况，如何遵守纪律（调研规范和安全意识），以及提供与调研有关的心理建设等。总之，田野调查前的准备工作和调研时的节奏把控都是非常重要的。

Q4：本文在分析社区管理中“忙而无用”现象的产生机理时，您是如何确定其是受到组织条件、规则条件、社区条件三个方面影响的？它们之间又存在怎样的关联性？

杨帆 李星茹：组织条件、规则条件、社区条件是根据质性资料，遵循扎根研究的三级编码过程，依次完成开放性编码、主轴性编码和选择性编码后析出的三个一级指标，分别对应组织、制度、社区三个分析单位。

组织条件关注社区居委会在开展管理和服务工作中的组织行为；规则（制度）条件关注常态的规章和动态的政策对社区行政工作的影响；社区条件关注居民参与社区公共事务活动的特征。可以认为，三个指标均在社区治理的范畴内，从不同的角度展现“痕迹主义”与“内卷化”产生的共因。在三个指标基础上，我们提出三组共因命题，供今后的量化研究进一步证实或证伪。

Q5：痕迹主义与内卷化之所以能够共生，除受到社区组织工作目标异化、社区规则制度脱耦、社区居民参与失真等外生因素作用，您认为还会受哪些中介因素影响？

杨帆 李星茹：这是个有趣且值得深入思考和研究的问题，我们知道，在因果关系的研究中，中介因素能够丰富和细化机制性的解释，但我们目前掌握的实证资料还不足以系统解答这一问题。研究是循序渐进的，我希望今后能有机会和更多的学者一起继续深化，探究组织、制度和社区居民参与等因素通过何种机制影响了社区治理中的痕迹主义和内卷化。我们团队也会持续关注这一议题。可以认为，《共因及互构》一文呈现的仍然是一个初步的探索性研究，虽然建构了命题，但从命题衍生出的更加微观的机制需要被后续更加精细的研究揭示出来，令归纳和演绎形成完整的闭环。

Q6：“内卷”在2020年成为流行词，在职场、高校广泛存在，您认为社区治理的内卷化与社会环境有哪些联系？

杨帆 李星茹：我们真没想到，自己做的研究还能蹭一波网络热点。近几个月，已经有很多文章讨论“内卷”，但不难看出，这些“内卷”在各自的语境下已经偏离了早期学术领域中对于“内卷”概念的界定。我们认为，“内卷”无论是在规范还是实证意义上都是被建构出来的，是“旁观者”视角下的产物。处在洞穴中，只能看到自己影子的人感受不到“内卷”。

“内卷”的概念有很多个版本，无论是现在讨论比较多的“无意义竞争”还是“无效努力”，不同版本的共性是强调一种“无力感”。“无力感”可能最先是旁观者的感受，即旁观者看到了行动者“极度适应了无论如何努力都无法跳脱或改变的现实”后的感受，行动者也能毫不费力地对这种建构出的“无力感”产生共情，自嘲自己的境况。人们需要共情，在共情中能获得身份认同，怀着自嘲或看热闹的心态来看待自己和他人的处境，以此获得一些快感，缓解压力。可是，共情之后呢？我们真正能改变什么？网上的多数讨论指出了“996”“分数比拼”等现实问题，但没有提供太多缓解“内卷”负面功能的建设性思路。多数情况下，刷完一篇谈“内卷”的文章后，读者拿到的只有两个字——适应。

“内卷”一词在2020年能上热搜，离不开当前整体的社会环境。我们认为，社会环境一般会从塑造正式规则和非正式的社会规范两方面来建构我们的认知。如果从这两方面来讨论社区治理内卷化与社会环境的联系，社区治理内卷化一方面是制度和组织层面客观表现出的问题，另一方面，社会的发展提供了审视内卷化的规范和话语。和现在讨论更多的个体或群体层面“内卷”不同的是，社区治理的内卷化虽然也是嵌入在复杂的社会环境中，但我们更关心组织和制度层面的问题，不是个人的情绪化的体验或完全无力触及的结构性因素，我们希望依托实证分析来梳理行政工作“内卷化”的形成机制，提供一些思路来化解“内卷化”隐含的行政资源浪费、权责不清、形式主义等行政工作中存在的不合理的做法。当然，这项工作是渐进推进的。

Q7：您对社会组织与公民参与有较多研究，您认为这两个方面是否以及如何能够缓解社区治理难题？

杨帆 李星茹：这是个比较宏观的问题，我结合实例来回答一下，长三角地区的许多城市都能找到一些治理水平在几年之内发生明显提高的社区，这些社区往往是我们研究的重点。我们实地调查了这些社区后，发现一个普遍特征：社区书记鼓励本地居民自发成立各类草根组织，发掘积极分子，并将他们培养成社区和村庄公共事务中的骨干力量。当这些本地的草根组织在热心居民的组织下形成了制度化的运作模式后，能够显著提高社区行政工作的动员力、执行力和回应性，进而使得社区进入一个积极的治理循环中。无论社区书记牵头做什么事情，付出的行动成本相比草根组织制度化运行之前而言都降低了，因为居民在自发成立的草根组织中获得了对其他居民的信任和了解，以及其他在地化的知识，客观上获得了行动能力，主观上提高了社区归属感和认同感，不再是原子化的存在。

Q8：党的十九届五中全会提出了“社会治理特别是基层治理水平明显提高”的目标，您认为未来的社区治理制度与运行机制应如何调整，以走出痕迹主义和内卷化的困局？

杨帆 李星茹：这是个比较大的问题，既然比较大，后面的回答不局限在社区层面。我认为社区治理中的痕迹主义和内卷化，与网络热点中的“内卷”有一个共性的成因——行政指令下的绩效竞争。绩效管理是非常复杂的行政活动，但现实中，不同类型的组织会将“绩效”简化为可量化的指标，使得下属为了完成单一的指标而投入大量的时间和精力，甚至过度精细化地完成组织任务，忽视了长远的规划和人的能动性，令组织难以维持正常的生态。手段不能代替目的，人也不能被“物”化。如果一个组织以生存为目的，应该有放下无意义竞争的勇气，善待组织成员，尊重每一个个体的尊严和基本的生存权利。政府应该提供兜底性的公共服务，用稳定的制度保障来提高人民群众的生活质量和获得感，而不必亲自吹哨来指挥社会一起追求KPI。我们认为，淡化行政指令下的绩效竞争，鼓励多元的、差异化的评价体系，尊重人的需求，是逃离痕迹主义和内卷化的必要途径。

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编辑：高姝蕊

审校：对话佳作版块团队